国際法は法なのか?、という問いがしばしば投げかけられる。法でない、と言う場合、理由はさまざまである。条約が結ばれていても遵守されるとはかぎらない。理想が書かれているだけで、そもそも現実とはかけ離れている。条約に入っていない国は縛られない。さらには、秩序は法ではなく力が支えている、と枚挙にいとまがない。

国際法の根拠はラテン語の格言で、パクタ・スント・セルワンダ、すなわち、合意は拘束する、という規範である。この規範は倫理学においてイマヌエル・カントが言うところの定言命法である。定言命法とは、モーセの十戒のように、そう決まっているものであるから、理屈なしに守らなければならない命令のことである。

今回のテーマは、国際法に関係する国連の諸活動について述べなさい、である。国際法の父は17世紀前半の学者フーゴー・グロティウスであるとされ、自然法論に拠って『戦争と平和の法』などを著した。18世紀のサンピエール神父やカントの理論は他国との戦争を違法とした。国際法、いやそれどころか国際、という言葉そのものを作ったのはジェレミー・ベンサムである。これら先人の願いがかなってか、20世紀にはベルサイユ条約と国連憲章が秩序の大黒柱となった。もはや、国際法は世界秩序というパズルに不可欠なピースである。

国際法に関する国連憲章の第13条1には、総会のもとで研究を行い、勧告をすることが書かれている。その研究内容とは、一つは「国際法の漸進的発達及び法典化を奨励すること」である。もう一つは「人権及び基本的自由を実現するように援助すること」である。

国際法の発達と法典化のための組織が国際法委員会である。そうした任務はこの委員会だけができるというわけでなく、国連内部の各種委員会によっても行われる。できあがった条約草案の審議と採択は国連総会でされることもあれば、特別な国際会議を招集し、そこでなされることもある。どのような制定過程であったかを以下で確認する。

ウィーン条約法条約(VCLT)は条約についての条約であるから、かなり抽象的な内容である。いかにも、ハーシュ・ローターパクトのようなそうそうたる法学者たちが集った国際法委員会らしい。その起草は1949年に始まり、1966年、ウィーンでの条約法会議が国連総会により招集された。条約法会議は1969年に条約を採択した。

条約法条約には、強制されて結ばれた条約は無効、という条文がある。国の代表者に対する強制の場合(第51条)と、国際法違反の武力の威嚇・行使の結果の場合(第52条)には、条約は無効になる。この条約が採択される以前、強制が疑われる事例が少なくなかった。有効か、無効かをめぐる論争は絶えない。これらの規定はそうした論争に関してまで参照されるため、認知度が高い。

第二次日韓協約(1905年)は、強制の存在が疑われる事例の一つである。この協約は韓国に対する日本の保護権を確立し、外交面において韓国を日本の属国にするものであった。それはポーツマス条約によって日露戦争が終わったのちに署名された。日本軍は韓国に駐留し、ソウルは軍事的圧力のもとにあった。皇帝の高宗は大臣たちに交渉を委ね、大臣たちは身の危険を感じながら伊藤博文ら日本側代表とやり取りをした[1]。この状況を武力の威嚇と呼びえるか?、また、代表者は身体的な拘束や危害を受ける可能性があったか?、について議論が分かれる。

第二次日韓協約には、条約法条約第46条1に基づく国際法違反を根拠とした無効論もある。その主張では、日韓協約への署名が両国の国内法に違反し、また批准もされなかった点が問題とされる[2]。

日本による強制と国内法違反があったにせよ、なかったにせよ、条約の効果はさかのぼらないので、条約法条約そのものが直接にこの事例の判断基準になるわけではない。その一方で、代表者を脅迫して結ばれた条約は無効である、との国際法の理解自体は当時からあった。激しい論争があるテーマであるので念のために言い添えておく。

国際刑事裁判所規程も国際法委員会において起草された。冷戦が終わると、それまで軍事力によって支えられていた政府や国家が次々と崩壊し、暴力が起きた。暴力の張本人が権力者自身である場合や張本人を権力者がかくまう場合、罪に問うための捜査・訴追・裁判が行われない。

国際法委員会が国際刑事裁判所規程の起草を終えると、1996年に国連総会が全権会議の開催を決めた。全権会議が開かれ、1998年、晴れて規程が採択された場所がローマであったことからローマ規程という通称がある。

国際刑事裁判所規程は各国の裁判管轄権を補完するためのものであるので、管轄権を持つ国がまじめに捜査・訴追・裁判をしている場合や、その意欲がある場合は、国際刑事裁判所は告発を受理しないことになっている(第17条1)。

国家の権利でなく、「人権及び基本的自由」に関する国際立法は経済社会理事会のもとで行われることが多い。同理事会に人権委員会を設けることが、サンフランシスコ会議におけるNGOの尽力で国連憲章に書き込まれた。そこで作られた国際人権規約が国連総会で採択されたのは1966年のことである。国際人権規約と呼ばれるものは2本あるが、社会権規約、正式には経済的，社会的及び文化的権利に関する国際規約(ICESCR)、のほうを取り上げたい。

社会権規約第13条2(b)は、日本では中学と高校に当たる中等教育の無償化に関係する。締約国は中等教育が一般的に利用可能で、すべての者に機会が与えられるべきものであることを認める、と定める。「無償教育の漸進的な導入により」と機会の与え方まで指定されている。

かつて、日本では高校通学のために授業料を払うのは当たり前であった。社会権規約の無償教育導入の部分には拘束されない、と日本政府は留保を付けていた。2014年度から高等学校等就学支援金制度が始まり、所得制限はあるものの、多くの生徒は授業料が無償化された。こうした政策の変化に伴い、留保は2012年に撤回された。なお、同時に高等教育の項に付けられていた同様の留保も外された。こちらは無償になる学生の割合はより小さい[3]。

女子差別撤廃条約(CEDAW)は、メキシコシティで1975年に開かれた世界女性会議により要請されたことを受けて作成された。草案は経済社会理事会のもとの婦人の地位委員会で作られ、1979年に国連総会で採択された。この条約のインパクトは大したもので、日本において、1986年の男女雇用機会均等法、1992年の育児休業法、そして1999年の男女共同参画社会基本法の制定を促した。

アファーマティブアクションをご存じであろうか? アメリカ合衆国では白人のほうが恵まれていて、有色人種は有名大学への進学率が低い。公民権運動の影響下、多くの大学が入学選考において有色人種を優遇した、というのがアファーマティブアクションである。暫定的特別措置は人種でなく、ジェンダーにおけるこの国連版である。男女の平等を促進するための措置は差別に当たらないことが女子差別撤廃条約第4条1に定められる。なお、アメリカ合衆国でアファーマティブアクションは白人への逆差別に当たると訴えられ、退潮している。

女子差別撤廃条約には、性の間の不平等をなくすジェンダー平等と共通する考え方も盛り込まれている。例えば、スポーツの競技のなかには、男性が主流で、女性は申し訳程度に行われているものがあるが、背景に男女間には身体的な優劣があるという観念がある。また、男は仕事、女は家事、のような決まり文句は偏見が混ざったステレオタイプである。そうした優劣の観念とステレオタイプ化された役割に基づく慣行が撤廃されるよう、締約国は措置をとると約束し(第5条(a))、母性と育児の男女共同責任を人々に教育する(同条(b))。

障害者権利条約(CRPD)は、長い過程を経て制定された。1975年、国連総会は障害者の権利宣言を決議した(A/RES/3447)。条約の準備は2001年に総会がアドホック委員会を設けて本格化した。障害者権利条約が総会で採択された年は宣言から31年後の2006年であった(A/RES/61/106)。

障害者権利条約の趣旨は障害者に対する差別をなくし、人権を実現することである。しかし、差別が存在し、人権が不完全であるのが現況であるから、アファーマティブアクションや女性への特別措置のような差別解消を促す方策が必要である。障害者権利条約でそれらに当たるのが合理的配慮の概念であり、完全な人権の実現のために必要な変更や調整のことであって、これらが否定されることも差別である(第2条)。

合理的配慮をしっかりと行うには、意識を高めることはもちろん、国内法の整備も欠かせない。日本は2007年に障害者権利条約に署名し、2014年に批准書を寄託した。それに合わせ、障害者基本法を2011年に改正し、障害者総合支援法を2012年に、障害者差別解消法を2013年に、障害者雇用促進法を2014年に成立させた。

領域に関する国際法には、経済の側面と安全保障の側面がある。地球表面の70パーセントは海、と言われるように、海の秩序には巨大な権益が関わる。海洋法条約の作成に挑戦し、三度目の正直でできたのが国連海洋法条約(UNCLOS)である。領海の幅と排他的経済水域(EEZ)の幅の争点に注目し、どのような利害対立があったかを追跡する。

領海は20世紀後半まで3カイリとされていた。根拠は18世紀の国際法学者コルネリウス・バン・バインケルスフークの着弾距離説に求められた。彼は、領海の幅は岸からの着弾距離であると唱えた。これが後に、3カイリを領海の幅とする、と具体化された。

3カイリはわずか5.556キロメートルである。今日のロケットやミサイルの射程ははるかに長い。また、領海の外では外国の漁船が魚を獲ることができたので、開発途上国の沿岸には欧米諸国の船団がわが物顔に行き来した。

19世紀から、ラテンアメリカ諸国は開発途上国の立場で国際法に異議を申し立てた。第二次世界大戦後に独立した国々もそうした主張に賛成し、ルールの変更を求める声が国連で高まった。

新勢力の主張に配慮して、アメリカ合衆国は、領海を6カイリ、さらにその先に排他的漁業水域を6カイリ認めることを提案した。遠洋漁業国にも配慮し、それらの歴史的権利を認める妥協も取り入れた。これに開発途上国と社会主義陣営は領海を12カイリとする案で応じ、領海の幅を広げることにこだわった。

攻防の舞台は、1958年と1960年における第1回・第2回国連海洋法会議であった。アメリカ合衆国は可決に必要な3分の2の票を得て押し切ろうとしたものの、2回とも否決された。特に第2回は、賛成が1票足りないだけという僅差であった。第2回海洋法会議で棄権に回った日本の立場を外務省の『わが外交の近況』から引用する。

わが国は前記の立場から、委員会においてはいわゆる米・加案(領海六海里、漁業水域六海里、ただし、漁業水域において漁業既得権のある国は今後十年間漁業継続が許される)に賛成したが、本会議において前記米・加案がさらに修正され、領海および漁業水域のさらに外側において沿岸国が漁業についての優先権を主張しうるが如き形となるに至ったので、ついに棄権するの止むなきに至った^[4]。

資源ナショナリズムのピークが来るのはこの後である。海岸からできるだけ遠くの沖合まで自国の資源として囲い込もう、という欲望は、ついに200カイリの排他的漁業水域が世界の標準となることにまでたどりついた。アメリカ合衆国さえ1977年、自ら200カイリ漁業水域を設定した。日本の船団は他国の近海から締め出され、その遠洋漁業は資源の枯渇、人件費の高騰、そして輸入の増加と相まって衰退した^[5]。

1970年、国連総会は第3次国連海洋法会議を招集する決議を行った(A/RES/2750 C)。1973年に開会した会議は11会期を要し、条約は1982年に採択された。

国連海洋法条約は、領海は12カイリ以下(第3条)、排他的経済水域(EEZ)は200カイリ以下(第57条)の範囲で各国が決めると定めた。アメリカ合衆国はこの条約をまだ批准していない。

手つかずの深海底が「人類の共同遺産」として、鉱物資源の乱開発から守られることになったことも、国連海洋法条約の成果である。鉱物の採取・輸送・精錬・販売を管理するために、国際海底機構(ISA)が条約に従って設立された。この機構によって認可された操業者は鉱物資源の調査・開発に携わることができる。開発により得られる利益は衡平に分配されることになっている。放っておけば、技術が進んだ国々によって深海底は開発し尽くされてしまうであろう。それを防ぎ、技術の低い途上国にも恩恵が行き渡るように、という趣旨である。

宇宙条約の正式名称は「月その他の天体を含む宇宙空間の探査及び利用における国家活動を律する原則に関する条約」である。ソビエト連邦がスプートニク1号の打ち上げに成功すると、宇宙開発ブームが起きた。2年後の1959年、国連総会は宇宙空間平和利用委員会を置き、そこで米ソがこの草案をまとめた。1966年、国連総会により推奨され(A/RES/2222)、翌年、署名された。

宇宙条約の第2条は、月その他の天体を含む宇宙空間を国家は取得できない、と定める。領有を主張することももちろんできない。とはいえ、複数の業者が、月の土地を売ると称してショッピングサイトを立ち上げ、対価を得ている。土地所有権を買った、とされる人々は「国家」ではないので宇宙条約に違反しない、と業者は主張する。そもそも、個人の資格で月に行った者などいないので、実態を伴わない冗談として済ませるべきであるかもしれない。

しかし、個人の宇宙旅行が月に到達するのは、そう遠くない未来であろう。月面コロニーの居住区も分譲されるであろう。それらをどう国際法に位置づけるか? そろそろ話し合うべきである。

宇宙空間の平和利用についても悠長に構えることはできない。宇宙条約第4条は、核兵器など大量破壊兵器を載せた物体を地球の軌道やその他の宇宙空間に置かないことを定める。かつてアメリカ合衆国のロナルド・レーガン大統領が提案したSDI(戦略防衛構想)に、レーザー兵器を人工衛星に積んで核ミサイルを撃ち落とす計画があった。核保有国間の対立が高まり、核戦争の脅威が大きくなれば、条約から脱退する締約国が現れ、宇宙基地を置くことが現実になる。

兵器の話題になったので、軍縮の国際法に話題を移す。軍縮交渉は、冷戦の時代に東側陣営と西側陣営が中立国スイスの都市ジュネーブで向かい合う形で始まった。1960年からの10か国軍縮委員会は東側5か国 対 西側5か国の構図であった。

1962年から、非同盟・中立諸国8か国が加わって、18か国軍縮委員会になった。核兵器不拡散条約(NPT)は、国連総会が18か国軍縮委員会に交渉を要請して、米英ソが1968年に作成した。リチャード・M・ニクソン合衆国大統領が署名した映像が残っている。ペンを途中で2本目に換えるシーンが収められている。記念のペンを誰かにプレゼントするのであろうか?

18か国軍縮委員会は核兵器不拡散条約作成の大仕事を終えると、フランスと中国が交渉に加わって、軍縮委員会会議(CCD)が1969年に発足した。生物兵器禁止条約を作成し、それが1971年に国連総会で採択される成果を上げた。1979年には軍縮委員会(CD)の名称に改められた。

軍縮会議(CD)という名称は1984年から使われている。冷戦が終わってからは東西間のバランスは崩れていて同数ではない。1992年に化学兵器禁止条約を採択したのが、最後の目立った成果である。核保有国が乗り気でなかった包括的核実験禁止条約(CTBT)は軍縮会議の手に負えなかった。それは国連総会に場所を移し、1996年に採択された(A/RES/50/245)。

軍縮会議は停滞したままである。対人地雷禁止条約は軍縮会議でも、国連総会でもなく、オタワ会議において1997年に採択された。

武器貿易条約は国連総会が決めた武器貿易条約国連会議において交渉され、国連総会に持ち帰って2013年に採択された(A/RES/67/234 B)。核兵器禁止条約も同様で、2017年1月に総会決議(A/RES/71/258)が招集した会議において、同年7月に採択された。

比較的に新しいトピックである環境の分野では、いかに物事は進んだのか? 気候変動枠組条約(UNFCCC)は、国連総会により設けられた気候変動枠組条約政府間交渉委員会で採択され、リオデジャネイロにおける地球サミットこと国連環境開発会議において1992年に署名が開放された。

気候変動枠組条約のキーワードは「共通に有しているが差異のある責任」(第3条1)である。何と何の間に差異があるかというと、先進国と開発途上国の間に差異がある。温室効果ガスの排出を抑制し、その吸収を強化して、気候変動を緩和する計画を立てることは共通の責任であるが、付属書Iに記載された先進国と東ヨーロッパ諸国はそのための政策を採用し、措置までとらなければならない。さらに、先進国は開発途上国に費用と技術を提供しなければならない(第4条)。ところが、先進国で最も温室効果ガスの排出が多いアメリカ合衆国はこの責任から逃れようとしている。

諸条約の制定過程を確認する作業はキリがない。ここらへんで切り上げる。

[1] 海野福寿、『韓国併合史の研究』、オンデマンド版、岩波書店、2013年、1-83、171-252ページ。

[2] 海野、『韓国併合史の研究』。

[3] “経済的，社会的及び文化的権利に関する国際規約(社会権規約)第13条2(b)及び(c)の規定に係る留保の撤回(国連への通告)について,” Ministry of Foreign Affairs of Japan, September 2012, https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/kiyaku/tuukoku_120911.html, accessed on February 15, 2025.

[4] 外務省、『わが外交の近況』、第5号、1961年。Available at https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/1961/s36-2-1-3.htm, accessed on February 15, 2025.

[5] 山下東子、『魚の経済学―市場メカニズムの活用で資源を護る』、第2版、日本評論社、2012年、3ページ。

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私たちは国連事務総長を無力であると言いすぎでないか? 目標をバリバリと達成するのがカッコイイ指導者であると思っていないか? そうした劇画的な指導者は独裁者と紙一重ではないか? そもそも、執行責任者とは、与えられた権限のなかで物事がうまく進むよう工夫する者でないか? アメリカ合衆国大統領も、日本の内閣総理大臣も、中国共産党の総書記も、同じでないか?

国連の場合、憲章が事務総長に与える権限は非常に小さい。実際に彼がしていることの多くは、総会、安全保障理事会、あるいは経済社会理事会の決議によって加えられたものである。今回のテーマは、国連事務総長および国連事務局の「性質」について歴代事務総長の業績に言及しながら論じなさい、である。

国連の前身、とはいえ法的には赤の他人である国際連盟の事務総長はいかなるものであったろうか? 1919年の発足当初から1932年まで務めたエリック・ドラモンドは、イギリス外務省出身の有能な「公務員」であった。彼は黒子に徹して公然とは発言しない方針であったとされる。国連事務総長が総会はじめ、理事会、委員会などで発言するのはもちろん、テレビカメラにも語り掛けるのとは大違いである。2代目のジョゼフ・アベルノルはフランス人で1940年まで、3代目のショーン・レスターはアイルランド人で連盟の解散まで務めた[1]。

国連本部はニューヨークに作られることになった。いくら孤立主義がアメリカ合衆国で頭をもたげようとも、自国の中心に本部がある組織からよもや脱退することはないであろう。マンハッタンを観光した人ならば分かるように、国連本部ビルは超一等地にある。資金を寄付したジョン・D・ロックフェラー二世の息子デイビッドの回顧録を引用する。

この地域はうらぶれた安売春宿や老朽化した商業ビルであふれかえっていたが、ビル［ウィリアム・ゼッケンドーフ-引用者］は国連をはじめとする関連事業によって、その地域が恒久的な変容を遂げると考えていた。わたしたちは、地価が急上昇する前にその区画を購入して、持ちビルを建てるよう助言された[2]。

国連本部はいくつかの建物から成る。あのマッチ箱のような39階建てのビルに事務局は入っている。ロックフェラーセンターも手掛けたハリソン・アンド・アブラモビッツ社が設計した。建築家のチームにはル・コルビュジエやオスカー・ニーマイヤーが参加した。国連職員はこの高いビルだけにいるのでなく、マンハッタン島に数千人は散らばっている。別の敷地の小さな建物で、筆者は国連の公文書を調べたことがある。

世界各地にいる約4万人の職員のトップに立つのが事務総長である。国連憲章には、事務局は「一人の事務総長」と「職員」から構成されると書いてある(第97条)。事務総長の権限は、国際の平和および安全に対する脅威について安保理に注意喚起できること(第99条)、そして職員を任命すること(第101条1)である。これだけであれば、あまりにそっけない。実際には、主要機関における多くの決議に、事務総長に報告を要請する、などと書き添えられていて、それらに基づき、さまざまな主題の調査と対応を行っている。

事務総長とその部下である職員の行動によって国連の政策は一変するため、どこかの国をえこひいきしたり、差別したりすることがあれば、信頼はたちまち失墜する。それゆえに、「国際的な性質」がきわめて重要な規範である。憲章第100条1は、事務総長と職員はいかなる政府や当局からも指示を求めたり、受けたりしない、と定める。同条2は、加盟国は事務総長・職員の国際的な性質を尊重し、左右しようとしてはならない、とする。

職員についてのその他の憲章規定では、雇用と勤務条件の原則は最高水準の能率・能力・誠実であり、「なるべく広い地理的基礎」に基づいて採用は行われなければならない(101条3)。職員は特権・免除を享受するが(105条2)、所得税の免税は金額が大きいだけに、節税効果は大きい。間接税については、赴任先の国の方針により免除されないこともある[3]。外交官と国際公務員の特権には差があり、外交官に与えられる不逮捕特権は国際公務員には与えられない。

国連職員への道において言語は大きな関門である。採用の条件からして、英語とフランス語のいずれかに堪能であることが求められる。国連の公用語はそれらに加え、アラビア語、中国語、ロシア語、そしてスペイン語の六つがある。6公用語のバランスと多言語主義を保つために、言語コミュニケーション訓練ユニット(LCTU)による授業とLPEという技能試験を職員は受ける。

以上が事務局のあらましであるが、国連職員になりたい、と考える人でなければ、さらに知る必要はないかもしれない。国連がルーティンワークを淡々とこなすだけの目立たない組織であればそれで問題ない。国連は平和や貧困に取り組み、危機や緊急事態に対処する世界組織である。事務総長の顔がニュースで映されるのは、課題の解決が事務総長の指導力にかかっている、と皆が信じているからである。

国連事務総長を評価するには、まず彼または彼女がいかに選ばれるかを知らねばならない。憲章は「安保理の勧告に基いて総会が任命」すると定める(第97条)。これは拒否権が使われる対象になるということである。常任理事国と事務総長が対立していては、円滑な運営はおぼつかない。各理事国にとっては、できるだけ自国と良い関係の人物を選びたい本音がある。自国の推す人物をごり押ししようと拒否権を濫用すれば、永久に安保理は勧告ができない。

実際、1976年に事務総長を選ぼうとしたところ、拒否権により選ぶことができない事態が起こりかけた。候補者はメキシコ前大統領のルイス・エチェベリアアルバレスと現国連事務総長のクルト・ワルトハイムであった。1回目投票において、すでにワルトハイムに圧倒的な賛成票が投じられていたが、代表権を得たばかりの中国が反対票を入れた。議長国が説得して、2回目の投票でワルトハイムの再選が確定した。こうしたことがないよう、数か月前からストローポルと呼ばれる模擬投票を繰り返し、落としどころを見つけておくことがその後、行われたようである[4]。

歴代の国連事務総長は9人いる。うち、1期5年を務めた者が1人、2期目の途中で退任した者が1 人、2期目の途中で死亡した者が1人、2期約10年を務めあげた者が5人、2期目の任期中である者が1人である。

国連事務総長の出身地域は、最初の2人は西ヨーロッパ、3人目はアジア太平洋、4人目は西ヨーロッパ、5人目はラテンアメリカ、6人目と7人目はアフリカ、8人目はアジア太平洋、そして9人目は西ヨーロッパである。最近は「なるべく広い地理的配分」を満たす方向に向かっているものの、西ヨーロッパに偏っている印象は否めない。

初代のトリグベ・リーはノルウェーの国会議員や外務大臣を歴任した政治家であった。大国と摩擦を起こして途中で辞任した不器用な印象が拭い去れない。再選を賭けた安保理の投票ではソ連が反対したにもかかわらず、なぜか再選してしまった。ソ連と対立したばかりでなく、平和20年計画という構想にはアメリカ合衆国も冷淡であった。とはいえ、合衆国は彼の行動を容認できたであろう。朝鮮戦争での国連軍派遣に積極的であったし、マッカーシイズムに妥協してFBIに合衆国市民の職員への捜査を許してくれた。当時、懸案となっていたイラン、ギリシャ、パレスチナ、中国、そしてベルリンの問題に解決の意欲を示した[5]。

第2代のダグ・ハマーショルドは金融や外交を専門とするスウェーデン政府の職員であった。父は母国の首相を務めたお坊ちゃんである。国連のなかに瞑想室を作ったり、職場で寝泊まりしたりした不思議な人物でもあった。事務総長としての業績は豊富である。朝鮮戦争が終わると、捕虜となっていた米兵を中国から帰還させた。スエズに初の平和維持活動(PKO)である国連緊急軍(UNEF)を派遣した。ヨルダン・レバノン・ラオス・タイ・カンボジアの問題にも対応した。

ハマーショルドが人生を賭けた仕事はコンゴ動乱への対応であった。1960年6月、コンゴ民主共和国が独立すると、ただちにカタンガ州が分離独立する動きを見せ、旧宗主国ベルギーの軍隊がそれを支援した。ソ連の外相は、西側の狙いは銅・ダイヤモンド・ウラニウム・金といった地下資源であったと批判する[6]。安保理はベルギー軍に撤退を要求し、コンゴ国連軍(ONUC)を派遣した(S/RES/143; S/RES/145; and S/RES/146)。パトリス・ルムンバ首相はこのONUCに対してカタンガの鎮圧を要求したが、受け入れられなかった。9月、彼はジョゼフ・カサブブ大統領に罷免され、カタンガに引き渡されたのち、殺された。このニュースに世界は愕然とした。

ルムンバの悲劇は論争をもたらした。コンゴ情勢に不満であったソ連のニキータ・フルシチョフ首相はハマーショルドを国連総会で批判し、西側・東側・中立国から一人ずつ事務総長を選任するというトロイカ提案をした。机をたたいて批判をアピールするフルシチョフの姿は話題になった。

批判にハマーショルドは毅然と反論し、議場は喝采に包まれた。国際公務員は中立でなければならない、というのは自らの立場を持たないという意味ではない。それは「国家利益やグループの利益、さてはイデオロギーの影響から完全に自由でなければならない」という意味である、と[7]。

1961年9月、ハマーショルドはカタンガの指導者と会うために、ローデシア、つまり現在のザンビア、に向かった。搭乗した飛行機が墜落し、彼は命を失った。墜落の原因は不明とされる。その後、ノーベル平和賞が贈られたが、死後の受賞は生前受賞の原則への唯一の例外である。

3代目のウタントはミャンマーの国連代表から事務総長になった。キューバ危機ではフィデル・カストロ首相と会談し、ミサイル撤去の査察を話し合った。西イリアン問題、キプロス問題、印パ戦争、第三次中東戦争、ベトナム戦争、そしてナイジェリア内戦にも取り組んだものの、うまくいかなかったものも多い。このころから国連は財政問題に悩むようになった。

4代目のクルト･ワルトハイムはオーストリアの駐カナダ大使、国連代表、そして外務大臣を歴任した。彼は退任後、ナチスにおける軍歴が明らかになり、スキャンダルになった。取り組んだ出来事には、キプロス、イエメン、そしてイランの問題があった。任期中に、アメリカ合衆国の分担金が予算に占める割合は31.5パーセントから25パーセントに下げられた。その後、彼はオーストリアの大統領に就任した。

5代目のハビエル・ペレスデクエヤルはペルーの駐ソ連大使などを務めた。ペレス以下が姓であるため、デクエヤルと略すのは誤りである。彼は冷戦とソ連の終わりを見届け、イラン・イラク戦争、中米和平、カンボジア内戦、そしてアパルトヘイト問題に取り組んだ。退任後、アルベルト・フジモリに対抗して大統領選挙に出馬したものの、落選した。

6代目のブトロス・ブトロスガリもガリ事務総長と呼ばれたが、ブトロスガリが姓である。エジプトの学者であり、外交の要職も歴任した。彼について必ず言及されるのが報告書『アジェンダ・フォー・ピース』、訳すと『平和への課題』である。ハイチ、ソマリア、旧ユーゴスラビア、そしてカンボジアにおいて平和活動を積極的に推進したが、それらがうまくいかなかったので1期だけで退任させられたと言われる。

7代目のコフィ・アナンは国連事務局生え抜きの職員で初の事務総長であった。PKO担当事務次長の在任時には、ルワンダ虐殺への対応に失敗した。ガーナ生まれの彼は事務総長選挙で英米に推され、フランスが支持する候補者と争った。事務総長選挙の裏側には英語圏とフランス語圏との対立があるとされる。アメリカ合衆国の分担金滞納への対策として彼は経費削減に努め、行政費用や人件費を減らした。また、公式文書を検索する便利なウェブサイトを開発した[8]。

それ以外では、ミレニアム開発目標(MDGs)、平和構築、保護する責任、そしてグローバル・コンパクトといった政策をアナン事務総長は取りまとめた。しかし、イラク戦争とその後の内戦では、そもそもアメリカ合衆国が勝手に始めたものとはいえ、何もできなかった。バグダードでは、セルジオ・ビエイラデメロ事務総長特別代表が爆殺された[9]。

8代目の潘基文は韓国の駐オーストリア大使や外務大臣を歴任した。彼の貢献は内部機関の充実にあったといえる。女性問題の機関をまとめたUNウィメンの設置、そしてPKOや政治ミッションへの支援を効率化するフィールド支援局の設置を挙げることができる。

9代目のアントニオ・グテーレスはポルトガル首相を務めた後、難民高等弁務官(UNHCR)の重責を2015年まで担った。その最後の3年間には、シリアをはじめとして大量の難民・国内避難民が発生した。事務総長として、2017年に始まる1期目の課題は新型コロナウイルス(COVID-19)への対応であったが、医薬については専門機関であるWHOに道を譲った。国際的な往来が途絶える中、できることはかぎられた。

グテーレス事務総長の2期目にはロシアによるウクライナへの侵攻という、領土保全と政治的独立の大原則を踏みにじる事件が起きた。2022年4月、グテーレスはロシアを訪れてウラディミル・プーチン大統領と会い、非戦闘員の避難に国連と赤十字が関与することを認めさせた[10]。ガザ紛争でもパレスチナ人の人道状況の改善を訴えたが、聞き届けられなかった。

事務総長を支えるのは国連幹部、英語ではシニア・マネジメント・グループ(SMG)、である。これはいわば内閣に当たり、事務総長と副事務総長のほか、UNDPやUNEPのような計画、UNICEFのような基金、UNHCRのような事務所、そして直属の局の長官がメンバーである。政策の形成と調整の中枢を担うことを期待されるが、運営の実態が報道されることはほとんどない。2026年1月現在、日本からは中満泉軍縮担当上級代表がSMGに名を連ねる[11]。

日本の国連職員に目を向けると、外務省が出している『外交青書2025』によると、国連関係機関で働く日本人の数は2023年末時点で、専門職以上の者は958人を数える[12]。これは外務省によるプロモーションの成果でもあるし、留学などで確実に英語力が上がっている若者の努力のたまものでもある。識者の意見には、「職員は出身国の政府を意識し、その働きかけや圧力のもとで、愛国的な行動をとることが多いのが、国連の現実である」というものもあるから、良いニュースである[13]。

このように「世界政府」にはほど遠いが、国連は国際的で中立的でなければならないという前提のもと、実効的で、効率的であろうと努力している。これは正しい方向であるので、透明性と説明責任が下がらないよう注意しながら、育てていくべきである。

[1] Thant Myint-U and Amy Scott, The UN Secretariat: A Brief History (1945-2006) (New York: International Peace Academy, 2007), pp. 1-3.

[2] デイヴィッド・ロックフェラー、『ロックフェラー回顧録』、楡井浩一訳、新潮社、2007年、197ページ。

[3] 朝倉弘教、『国際機関事務局―20年の体験がつづる』、日本関税協会、1999年、87-89ページ。

[4] 辛雄鎮、『努力の証―第八代国連事務総長　潘基文物語』、足立康、辛美鎮訳、ダイヤモンド社、2008年、168-169ページ。

[5] 明石康、『国際連合』、1985年、岩波書店、236-238ページ。

[6] アンドレイ・グロムイコ、『グロムイコ回想録』、読売新聞社外報部訳、読売新聞社、1989年、402ページ。

[7] 明石、『国際連合』、270ページ。

[8] Thant Myint-U, The UN Secretariat: A Brief History (1945-2006), pp. 97-108.

[9] Thant Myint-U, The UN Secretariat: A Brief History (1945-2006), pp. 97-117.

[10] “Russia agrees ‘in principle’ to UN and Red Cross involvement in evacuations from Mariupol,” United Nations, April 26, 2022, https://news.un.org/en/story/2022/04/1116932, accessed on February 15, 2025.

[11] “Senior Management Group,” https://www.un.org/sg/en/content/senior-management-group, accessed on January 29, 2026.

[12] 外務省、『外交青書2025』、2025年、311ページ。

[13] 勝野正恒、二村克彦、『国連再生と日本外交』、国際書院、2000年、143ページ。

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植民地化の歴史は大航海時代にさかのぼる。港、鉱山、あるいは農園から収入を得たいという動機から、四百年の長きにわたり続いた。T・ウッドロウ・ウィルソンが民族自決を唱えて作られたベルサイユ体制さえ、トルコとドイツの植民地を戦勝国に山分けした。脱植民地化の起点は、国際連合憲章の採択まで時代を下らなければならなかった。今回のテーマは、国連憲章のもとにおける「自治」と「独立」の原則について説明しなさい、である。

なお、今回は完全独立に至らない地域について様々なカテゴリーが登場する。それらを独立度の低いほうから並べると。植民地、非自治地域、信託統治地域、そして自由連合国家/提携国家の順となる[1]。

国連憲章には矛盾がある。第1条2では「人民の同権及び自決の原則」を尊重する。人民というのは原文では”peoples”となっていて、「諸民族」の意味である。それぞれの民族が自分のことを自分で決めるならば、今の国家から独立して自分たちの国家を建てたいと考えて不思議ない。武装闘争も独立の有効な手段である。

ところが、国連憲章は武装闘争をあおりながら、種火に水をかけもする。憲章第2条4は領土保全に反する武力の行使と武力の威嚇を禁じ、他国が独立戦争に加勢しないよう釘を刺す。つまり、強い宗主国から独立しようとする民衆に、国連は、がんばれ!、と声をかけるだけである。

実際、国連憲章は独立よりも自治のほうに手厚い規定を設ける。憲章が作られた時、植民地宗主国のイギリスに気兼ねをした。非自治地域とその人民の側に、例えば「進歩」の程度が低い、といった独立ができない事情があったかもしれない。国連憲章第11章の非自治地域に関する宣言の考え方は、当面、住民の福祉を高め、自治を発達させる、というものである。

ただし、非自治地域に関する宣言は空手形ではない。国連総会のもと、植民地独立付与宣言履行状況特別委員会が毎年、非自治地域の状況を記した報告書を出している。

2025年における非自治地域は17あった[2]。かつてスペイン領であった西サハラは多くの部分がモロッコに支配されたままである。カリブ海の多くの島々がイギリスが施政する非自治地域である。アンギラは一たび独立したにもかかわらず、イギリス領に戻った珍しい例である。ケイマン諸島(カイマン諸島)はタックスヘイブンとして知られる。英領バージン諸島、モントセラット、そしてタークスカイコスもカリブ海上のイギリス領である。大西洋の北部にはやや離れてバミューダが、赤道付近にはセントヘレナがある。大西洋南部のフォークランド諸島はマルビナス諸島ともいい、対岸のアルゼンチンと施政国のイギリスが帰属を争う。ジブラルタルもイギリスが施政国であり、陸続きのスペインと帰属を争う。イギリスは太平洋のピトケアンの施政国でもある。

アメリカ合衆国は太平洋のグアムと米領サモア、そして大西洋の米領バージン諸島を施政する。フランスは大西洋の仏領ポリネシアとニューカレドニアの施政国である。前者は人口が最も多いタヒチ島のほうがとおりがよい。最後にトケラウはニュージーランドが施政する。

これら以外にも植民地はある、という意見があるかもしれない。アメリカ合衆国のネイティブ・アメリカン居留地や中国のチベットについては、国家主権をたてに議論さえ許されないのは不正義である。北海道のアイヌ民族やハワイ州のポリネシア人も、多数派に戻る見込みがないとはいえ、問題が解決したわけでない。それらの「植民地主義」が議論されるのは自由であるべきである。

先住民の権利として、アイヌやポリネシアンの問題は国連で扱われる。2007年、総会は先住民権利宣言を可決した(A/RES/61/295)。これは先住民が平等な人権と自決権を持つことを確認した。オーストラリア、カナダ、ニュージーランド、そしてアメリカ合衆国は採決において反対に回った。先住民についての国際世論がいまだ法的拘束力を持たない宣言の段階にとどまっているのは国家主権と衝突することをおそれてである。

非自治地域のテーマに戻る。激しい国際的な論争の的となったのは西サハラである。植民地であった西サハラからスペインは1976年に撤退し、その地をモロッコとモーリタニアが分割した。しかし、現地勢力のポリサリオ戦線はサハラ・アラブ民主共和国として独立を宣言した。モーリタニアが1979年に支配地を放棄すると、はじめてサハラ・アラブ民主共和国は実効支配地を得た[3]。

サハラ・アラブ民主共和国はアフリカ統一機構(OAU)に加盟し、現在はアフリカ連合(AU)の加盟国である。他方、モロッコは西サハラを手放さず、それを認めないOAUから脱退したが、2017年、OAUを継いだAUに加盟を認められた。

ジブラルタルは海峡を挟んでアフリカ大陸と向かい合うヨーロッパの要塞都市である。1713年、スペイン継承戦争の講和条約であるユトレヒト条約によりスペイン領からイギリス領になった。1967年の住民投票によって、イギリス領に残留を決めた。2001年にはイギリスが共同主権を提案したものの、スペインに拒否された。

グアムの領有権を主張する国はアメリカ合衆国のほかにない。19世紀末の米西戦争によって合衆国領になった。地方自治体として、グアムは未編入地域の地位にあり、プエルトリコや北マリアナ諸島のような自治領(コモンウェルス)でない。独立についての議論はあるものの、今のところ、実現する勢いはない。

ニューカレドニアは1856年からフランス領である。独立運動が活発であり、20世紀末に15 年後から20年後までの間に独立への賛否を問う住民投票を実行するヌメア協定が結ばれた。実際には2018年、2020年、そして2021年に3回の住民投票が行われた。いずれも独立反対票が多数を占めた。

以上のように、西サハラのような徹底した抑圧は少数であり、多くの非自治地域では住民自治や場合によっては独立を問う住民投票が行われている。

そもそも植民地の独立を目標としていなかった国連において、その目標をすえたのは総会による1960年の決議、植民地独立付与宣言、であった(A/RES/1514)。そこには、準備不足は独立を遅らせる言い訳にならない、と書いてあり、特殊事情だの、進歩段階だのと言ってきた非自治地域に関する宣言とは明らかに異なる。植民地独立付与宣言履行状況特別委員会が1961年に設けられ、そこで準備される数本の決議が毎年、総会で採択されている。

脱植民地化の活動に力強さを与えたのは非同盟諸国であった。1961年になされた非同盟の定義によると、「民族解放運動を無条件に支持すること」がいくつかある非同盟諸国の要件の一つとされる[4]。とりわけ1973年の民族解放闘争に関する宣言は激しいうえに、歯に衣着せず、ポルトガル、南アフリカ、南ローデシア、そしてイスラエルを非難した。

ただし、非独立の地域がすべて非自治地域というわけでない。それらのなかにも、自治を獲得した自由連合国家/提携国家があるからである。かつて植民地の地位にあったものの、いまや高度な自治を達成し、独立まであと一歩、というところまできた地域である。

自由連合国家/提携国家とは、独立するかそうしないかにかかわらず完全な自治を有する人民と、特に旧施政国との間に結ばれた人民の自決権に基づく一定の政治的結合である。独立していない場合でも、旧施政国への依存は外交や安全保障といった一部の分野にかぎられる。

自由連合国家には、どのような例があるであろうか?

プエルトリコは1952年にアメリカ合衆国の自治領になった。市民には合衆国憲法が適用される。

蘭領アンティルは1954年のオランダ王国憲章に基づく自治領である。総督はオランダ女王が任命する。現在はアルバ、キュラソー、そしてシントマールテンの3つの自治領に分割されている。

クック諸島は1965年に自治を獲得した。住民はニュージーランドの市民権を保持している。

最後に、ニウエは1974年、ニュージーランドの市民権を住民が保持しつつ自治を獲得した。日本はクック諸島およびニウエと外交関係を樹立したが、どちらも国際連合には加盟していない。

他方、信託統治制度の目的は「独立に向っての住民の漸進的発達を促進すること」(第76条2) と国連憲章に書かれている。自治だけでなく、独立にまで踏み込むのは、敗戦国の旧領を戦勝国が引き取ったり、国際連盟の委任統治領を引き継いだりしたからである。

国連憲章の起草に際し、信託統治が設けられたいきさつはこうである。アメリカ合衆国は非自治地域つまり植民地一般を独立させようとした。しかし、イギリスに反対されてトーンダウンせざるをえなかった。代わりに、イギリスは独立でなく自治を施政国が援助することを主張し、合衆国もこれを支持した。ところが、ソ連、中華民国、そして小さな国々が独立を入れることを働きかけた。フィリピン代表のカルロス・ロムロは「嫌われ者、ウシアブ、害虫」のように「廊下を徘徊し、代表団に話しかけ、乗り気でない犠牲者たちをコーナーに追い詰めた」と、まるでボクサーのように回想する。結局、信託統治のところにだけ、「独立」を入れる妥協案をアメリカ合衆国が出し、それが採用された[5]。

帝政時代のドイツの植民地が第一次世界大戦後、国際連盟の委任統治領となり、さらに国連に引き継がれて信託統治地域になった例がある。そうしたアフリカの地域は国連が住民投票を行い、独立への道を歩んだ。住民投票はトーゴランドで1956年、カメルーンで1959年と1961年、そしてルワンダウルンディで1961年と1962年に実施された[6]。

ドイツの元植民地で、国連の信託統治地域に引き継がれなかった例外がある。かつて南西アフリカと呼ばれたナミビアである。国際連盟のもとでは南アフリカの委任統治領とされたものの、第二次世界大戦後、信託統治下に南西アフリカを置くことを南アフリカが拒んだ。白人入植者とその子孫を優遇するアパルトヘイトを続けるためであった。国連総会は1966年、南アフリカによる委任統治を終了した(A/RES/2145)。

1970年代後半、安全保障理事会は国連監視下の自由選挙を要求し、実施計画を立てた(S/RES/385 and S/RES/435)。そのころ西側諸国が反アパルトヘイト陣営に加わり、カナダ、フランス、西ドイツ、イギリス、そしてアメリカ合衆国がコンタクト・グループを結成した。自由選挙は1989年に実現し、翌年、ナミビアとして南西アフリカは独立した[7]。

信託統治は、必ずしも自由を約束された日なたの道であったわけでない。比較的にオープンであったのは非戦略地区のそれであった。

非戦略地区は総会が信託統治を監督し、信託統治理事会がそれを援助する。信託統治理事会の任務は、施政国からの報告書や住民からの請願を審査し、地域を視察することである。理事国の構成は、半分が施政国であり、もう半分は施政国以外の安保理常任理事国である。施政国以外の常任理事国の数が施政国の数よりも少なければ、足りない議席は総会から選挙する(国連憲章第13章)。

これにたいし、戦略地区は信託統治の闇の部分であった。アメリカ合衆国、特にその陸軍、は日本の委任統治領を戦後は自国の基地として使い続けるために、それを提案した。戦略地区の監督は安全保障理事会だけが行う。他国が施政国に不都合な提案をしても、拒否権によってそれをはね返すことができる[8]。戦略地区に指定されたのは太平洋諸島信託統治地域であった。

マーシャル諸島共和国とその一部のクウェジェリン島といえば、大戦中に日本軍が玉砕したことで知られる。1944年に米軍が占領し、1947年に信託統治地域になった。戦略地区として閉鎖され、外国人の視察を受けなかった。有名なビキニ環礁などで核実験が行われ、住民の健康を損ない、環境を破壊した。

1982年、マーシャル諸島はアメリカ合衆国と15年ごとに更新する自由連合盟約を結んだ。合衆国側には防衛・安全保障と経済援助の責任があり、マーシャル諸島側は基地を供与し、外交上の制約が課される。1986年に盟約は発効し、マーシャル諸島は独立した。信託統治は1990年に終わり、翌年、国連加盟が果たされた。自由連合盟約はその後も更新されている。経済がアメリカ合衆国の援助により支えられる一方で、米軍のミサイル基地が置かれる。

アメリカ合衆国と盟約を結ぶ自由連合国家は三つある。ミクロネシア連邦、マーシャル諸島共和国、そしてパラオ共和国である。3か国とも、合衆国に国防・安全保障を委任し、財政を依存している。独立国であるので、外交は独自のものである。パラオは、非核憲法をめぐる激しい政争を経て独立したことで有名である。それは最後の信託統治地域であったため、独立した1994年をもって信託統治理事会は活動を停止した。

これらと同じく、日本が委任統治をし、敗戦とともにアメリカ合衆国の信託統治地域になったのが北マリアナ諸島である。日本では、島々のうちで最も人口が多いサイパンのほうが通りがよい。1978年、合衆国の主権のもとに自治領の地位を獲得し、信託統治から抜けた。しかし、隣のグアムとの統合を望んでいて、独立には至っていない。

信託統治との関係で、沖縄についても触れなければならない。第二次大戦中、南西諸島は米軍に占領された。アメリカ合衆国は日本の旧委任統治領だけでなく、南西諸島までも信託統治地域にすることを目論み、そのことをサンフランシスコ平和条約の第3条をつうじて、日本に認めさせた。アメリカ合衆国が本気でそれを実行しようとしたならば止めることはできなかったろう。そうしない間は、日本に残存主権、または潜在主権、があると言われた。

1946年、沖縄の施政の責任者は極東軍総司令官になった。具体的に誰かというとダグラス・マッカーサーである。彼は施政の責任者としては琉球民政長官という肩書を持っていたが、主に東京や韓国にいて、那覇には別に軍人の副長官がいた。統治の初期、沖縄は非自治地域であったといえる。1952年には沖縄の住民を行政主席とする琉球政府と民選の立法院が作られた。さらに、1957年に、施政の責任者は、国防長官に任命され、那覇に拠点を置く高等弁務官に改められた。行政主席を任命するのは高等弁務官であったが、沖縄の住民から選ばれる立法院は徐々に発言権を増していき、最後は行政主席の直接選挙までできるようになった[9]。

琉球政府は自治の度合いを増していったようにみえるかもしれないが、高等弁務官の権限は強大なままであった。冷戦が始まり、安保理での対立が深刻になると、アメリカ合衆国が南西諸島を信託統治地域にする利点はなくなった。グアムやハワイのように併合もできないのであれば、基地を残したまま日本に返還することが合衆国の利益になった。

最後に、パレスチナはなぜ国連の非自治地域リストに入っていないか?、を考える。1994年以降、自治が行われていることになっているが、大部分の土地はいまだにイスラエルの管理が強いため、実質的には非自治地域といえなくもない。

では、なぜ非自治地域に分類されないのか?、というと、歴史認識と国際法上の地位が原因でないか、と考えられる。非自治地域という言葉は、植民地というネガティブな表現を和らげたものである。イギリスによる委任統治は確かに植民地支配であったが、第一次中東戦争後に、現在、イスラエルに占領されているヨルダン川西岸はヨルダン領になり、同じくガザはエジプト領になった。ヨルダン人も、エジプト人も、パレスチナ人も皆、同じアラブ人である、と考えれば、この時点で脱植民地化は完了したことになる。

国際法上の地位にも、パレスチナが非自治地域に分類されない原因がある。というのは、そこがいまだに戦時国際法における占領のもとにある、と国連決議はみなすからである。非自治地域は平時の地位であって、占領地を非自治地域リストに入れることはできない。 国連は2012年、パレスチナに国連非加盟のオブザーバー国家という地位を与えた(A/RES/67/19)。PLO(パレスチナ解放機構)が独立宣言を発したのは1988年である。エジプトはガザの、ヨルダンは西岸の領有権をすでに放棄していて、事情が異なるゴラン高原を除けば、占領地に対して主権を主張する主体はパレスチナ人民だけになっている。アラブ諸国は国連に先んじてパレスチナを国家として扱ってきた。あとは、イスラエルが主権国家としてパレスチナを認めるかの問題である。国際社会、特に安保理の理事国、には、「人民の同権及び自決の原則」という憲章の言葉を噛みしめて、対話の責任を果たす義務がある。

[1] 提携国家については、五十嵐正博、『提携国家の研究―国連による非植民地化の一つの試み』、風行社2002年、を参照。

[2] A/80/63.

[3] 宮治一雄、『アフリカ現代史　Ⅴ』、山川出版社、1978年、233ページ。

[4] 杉江栄一、樅木貞雄編、『国際関係資料集』、法律文化社、1997年、79ページ。

[5] Stephen C. Schlesinger, Act of Creation: The Founding of the United Nations (Boulder: Westview Press, 2003), pp. 235-236.

[6] 杉浦功一、『国際連合と民主化』、法律文化社、2004年。

[7] Jochen Prantl and Jean E. Krasno, “Informal Groups of Member States,” in Jean E. Krasno, The United Nations: Confronting the Challenges of a Global Society (Boulder: Lynn Rienner Publishers, 2004), pp. 327-331.

[8] Schlesinger, Act of Creation: The Founding of the United Nations, pp. 232-234.

[9] 大田昌秀、『沖縄の帝王　高等弁務官』、朝日新聞社、1996年。

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