「人間というものは、なんらかの社会的紐帯ですでに結ばれている程度においてしか、平和の欲求をもたないものである」とエミール・デュルケムは言う[1]。個人をメンバーとするグローバル社会のきずなは家族ほどには緊密でない。人種や言語の壁がある。国家をメンバーとする国際社会のきずなも平和を保証するまでではない。国々は軍隊を養い、戦争に備えている。であるので、国際連盟や国際連合の安全保障を強化したい者もいれば、したくない者もいる。
デュルケムは機能主義社会学の創始者である。機械的連帯と有機的連帯という言葉は社会学をかじった者は誰でも知っている。有機的連帯が国境を越えて広がれば、国際社会の凝集力は強まり、それゆえにより平和になるであろう。デュルケムが有機的連帯を解説した文章を引用する。
分業が生みだす連帯は、これとまったく別である。前記の連帯が諸個人の相似を意味するのにたいして、この連帯は、諸個人がたがいに異なることを前提とする。前者は、個人的人格が集合的人格に吸収しつくされているかぎりにおいてのみ可能であるが、後者は、各人が固有の活動領域を、したがって一個の人格をもつかぎりにおいてのみ可能である。だから、集合意識が規制しえない専門諸機能がそこに確立されるためには、集合意識は個人意識の一部分を蔽わぬままに残しておかなければならない。また、この開放部分が広ければ広いほど、この連帯から由来する凝集力は強い。じじつ、一方では、個人は、その労働が分割されればされるほど、いっそう密接に社会に依存し、他方、各人の活動が専門化されるほど、いっそう個人的となる。もちろん、この活動は、どれほど局限されようと、けっして完全に独創的ではない。われわれは、自分の専門的な仕事を遂行するに際しても、その属しているあらゆる団体に共通な慣習や慣行に順応しているからである。だが、このばあいでも、われわれの受ける束縛は、全社会がわれわれにのしかかってくるときよりも、はるかに軽いし、われわれのイニシアティヴの自由な活動のために、はるかに多くの余地を残している[2]。
専門化によって、人々が足りないものを補い合えば、人々は自由なままで共存することができる。これはアダム・スミスの分業論に近いが、スミスの場合、得られるものは平和でなく、生産と消費の拡大である。
専門化や分業は個人や集団の自発的な努力による。国家の役割は、そうした活動への障害をなくすために、公共財を供給することである。公共財には国防、司法、公共事業、教育、保健、防災、基準、登録、地図、統計などが含まれる[3]。
ところが、専門化や分業が国境を越えると、単独の国家だけでは公共財を供給できない。そこで、国際協力が必要になる。国際協力のための機関を設立することは、この目的を効率的に実現することを可能にする。そうして設立されるのが機能的国際機構であり、グローバル社会の専門化を助け、諸国民の連帯を強化する役割を担う。
今回のテーマは、保健、教育・科学・文化、労働、原子力、電気通信、インターネット、スポーツなど「機能的」なグローバルガバナンスのあり方について論じなさい、である。
史上初の国際機構は国際河川委員会とされる。ライン川は代表的な国際河川である。現代でも、スイス、リヒテンシュタイン、オーストリア、ドイツ、そしてオランダを流れる。国際河川の自由な航行という原則が謳われたのは、ウィーン会議最終議定書の附属書においてであった。風光明媚なライン河畔の古城には通行税をとる目的で建てられたものがある。それらは封建領主たちにとっては収入源であったものの、旅行や貿易の障害であった。ライン川の航行を管理するための国際委員会は1831年になって設立された。ドナウ川にも1856年にヨーロッパ委員会が設けられた[4]。
国際河川の国際機構はいかにも19世紀的で、自由貿易の時代を象徴する。デュルケムの『社会分業論』の公刊は1893年であり、ヨーロッパ社会の統合は今から見れば初期段階にあった。
市場と国家のバランスを一挙に変えたのは、1929年に始まる大恐慌とそれに続くニューディールであった。アメリカ合衆国のフランクリン・D・ローズベルト大統領が行った政策は連邦の権限と各州の権限とのバランスを大きく連邦側に傾けた。公共投資が国民所得を引き上げる、とイギリスの経済学者ジョン・M・ケインズが説いた理論に世界の学者たちは関心を寄せ、第二次世界大戦後の平和を担う新しい世界機構の構想に影響した。
デイビッド・ミトラニーはルーマニア出身でイギリスで活動した政治学者である。彼は1943年に『実働的平和システム』という冊子を出した。ニューディールは州政府に対する連邦政府の権限を強化したが、それは憲法の条文自体に変更を加えることなく実現したことに彼は注目した[5]。
ミトラニー版の機能主義とは、ニーズを満たす機能的国際機構を作れば、その機構は自然に発展する、というものである。投資、鉄道、海運、航空、放送、移民、あるいは労働といった分野ごとに国際機構を設け、それらが対症療法で政策を実行することによって自ら発展していく。逆に立憲主義を採用して、いきなり国際的な憲法を制定しようとすることは難しい[6]。
ミトラニーの冊子のタイトル『実働的平和システム』とは共同作業から得られる平和という意味である。機能的国際機構の網が対立する諸国家をからめとっていけば世界は統合する。人々が共通の利益を現実に感じれば、国防は警察になり、国境紛争は平和的に解決できるようになる[7]。
ミトラニーの機能主義は国連専門機関の設計につながった。国連はもともと安全保障に特化した機関になるはずであった。一転して、1944年のダンバートンオークス提案は経済社会協力を国連の一機能とすることを盛り込み、経済社会理事会が設置された。理事国は現在、54か国であり、表決は拒否権なしの単純多数決である。
経済社会理事会の任務は三つある。まず経済・社会・保健・文化・教育・人権の諸問題に取り組むこと、つぎに専門機関と連携すること、最後にNGO(民間団体)と協議すること、である。専門機関との連携では、それらと協定を締結し、総会に承認してもらうことになっている。専門機関の政策と活動は経済社会理事会と調整して決められる。両者の関係を促すことは、ミトラニーが語った機能的国際機構の網を広げる努力にほかならない。
国連と専門機関などを合わせて国連ファミリー、または国連システム、と呼ぶ。経済社会理事会と特別協定を結んだ専門機関は約20ある。IAEA(国際原子力機関)やWTO(世界貿易機関)は専門機関ではないものの、関連機関としてともにファミリーの一員である。国連本体の内部機関である計画、基金、その他の機関には、重要性において専門機関に劣らないものがある。UNDP(国連開発計画)、UNEP(国連環境計画)、UNHCR(国連難民高等弁務官事務所)、UNICEF(国連児童基金)、あるいはWFP(世界食糧計画)といった機関の名前はテレビなどで耳にするであろう。
国際河川に続き、機能的な国際協力が実績を上げたのは保健であった。ルイ・ナポレオンまたは皇帝ナポレオン三世は新し物好きであった。1851年、パリで第1回国際衛生会議が催された。当時の流行病といえば、コレラとペストである。コレラは1830年、ヨーロッパとアメリカ合衆国で大流行した。医学的には1883年、ロベルト・コッホがコレラ菌を発見して、対策が進歩した。ペスト最後の大流行は1894年、中国で始まった。北里柴三郎がねずみのノミがペスト菌を運ぶことを発見したのと同じ年である。
西半球では、黄熱が猛威を振るう。日本では野口英世が研究し、命を失ったことで知られる。黄熱に悩む米州では20世紀初め、パンアメリカン連合が独自の衛生組織を立ち上げた。
グローバルな国際機構であるWHO(世界保健機関)は1948年に設立され、ジュネーブに本部を置く。世界保健総会には全加盟国が参加する。理事の選び方は独特で、理事国を総会が選び、理事国が推薦する保健の技術的資格を有する個人が理事となる。事務局長は執行理事会が推薦し、総会が任命する。2017年に就任したエチオピア人のテドロス・アダノム事務局長は2020年に始まった新型コロナウイルスCOVID-19のパンデミックにおいて重責を担った。
感染症の世界的流行を意味するパンデミックは2020年に日常語となった。感染症対策におけるWHOの業績といえば、1980年、天然痘の撲滅を宣言したことが忘れられない。近年、話題になった感染症には、HIV/AIDS、エボラ出血熱、O157(腸管出血性大腸菌の一種)、西ナイル熱、ジカ熱、コロナウイルス、インフルエンザなどがある。コロナウイルスには数種類あるが、SARSは2003年に中国で、COVID-19は2020年に全世界で流行した。インフルエンザでも致死率の高い新型ウイルスの発生が警戒され、鳥インフルエンザH5N1がその有力候補である。致死率はそれほど高くはなかったが、インフルエンザH1N1が2009年にパンデミックになった。
グローバルヘルスのような国境を越える課題にたいし、ナショナリズムを乗り越え、共通の目的を実現するための道具として国際機構を見る立場は理想主義と呼べる。
アーネスト・B・ハースの新機能主義は理想主義に近い学派とみられ、実際、国際統合の深化・拡大を究明しようとする。統合とは彼の定義では、国民国家から新しい政体へと忠誠心、期待、そして政治活動が移りゆく過程、である。国際機構が主権国家の上に立つスプラナショナリズム(超国家主義)を獲得する可能性さえ、ハースは視野に入れた。彼は欧州統合や国連専門機関の事例を調べ、そうした過程が起きたかを実証しようとしたのである。しかし、世界政府が主権国家の上にできることはなく、スプラナショナリズムは特定の分野でしか観察されなかった。彼は、統合がある分野から他の分野へと次から次へと波及していく過程をスピルオーバーと名づけ、1980年代以降の欧州統合研究に影響を与えた[8]。欧州統合は「地域統合」の回で議論する。
これにたいし、国際機構を国家によって作られ、国家によって壊される国益に従属する存在として理解する立場が現実主義である。1970年代以降、国際機構の「政治化」が批判される。アメリカ合衆国は国家間で対立のある争点において、国際機構が自国と対立する側に立って行動することにいら立った。次の三つの事例は、機能的国際機構の発展がいかに阻害されたかの教訓になる。
UNESCO(国連教育科学文化機関)は専門機関の一つであり、パリに1946年、設立された。UNESCO憲章前文「戦争は人の心の中で生れるものであるから、人の心の中に平和のとりでを築かなければならない」は、それこそ人類の無形遺産にしたくなる名文句である。
平和の砦となるはずのUNESCO自体は南北対立の戦場となってしまった。1974年、イスラエルに批判的な決議案の採択は西側諸国を怒らせた。次は、西側のメディア支配が1978年のマスメディア宣言と1980年の新世界情報通信秩序(NWICO)に関する決議でやり玉に挙げられた。タカ派として鳴らしたアメリカ合衆国のロナルド・レーガン政権は1983年、この機関から脱退する意向を表明し、翌年、実行した[9]。2003年、UNESCOに再加盟したのは元教師の妻を持つジョージ・W・ブッシュ(子)大統領の政権であった。同じ共和党ではあるが、ドナルド・J・トランプ大統領はUNESCOからの再脱退を決定し、ジョー・バイデン大統領が再々加盟した。
UNESCO関連であっても、観光を促す世界遺産条約の活動と科学に貢献する政府間海洋学委員会からは、アメリカ合衆国は手を引かなかった。
世界遺産は自国の自然や遺跡がリストに載ればニュースになって、世間に注目される。観光客が集まり、保護が手厚くなり、研究が進む。いいことずくめではなく、外国のものが登録されると嫉妬や不信感を引き起こすことがある。登録までの調査は、自然遺産はIUCN(国際自然保護連合)、文化遺産はICOMOS(国際記念物遺跡会議)およびICCROM(文化財の保存および修復の研究のための国際センター)という中立的な学術団体が行う。
しかし、歴史認識の論争は客観的な調査だけでは解決できない。ある遺産は自国の人々にとっては栄光であっても、他国の人々にとっては不快感を与えるかもしれない。事業の費用は世界遺産条約の締約国が拠出する分担金によってまかなわれる。国家はそこから手を引いて、オリンピックやノーベル賞のように、税金を使わない運営方法を検討すべきかもしれない。
そうした考えから引き戻らせるのが、危機遺産リストである。危機遺産とは「武力紛争、自然災害、大規模工事、都市開発、観光開発、商業的密猟などにより、その顕著な普遍的価値を損なうような重大な危機にさらされている世界遺産」のことである[10]。すでにリストから外されたものを含め、バーミヤン(アフガニスタン)、バム(イラン)、アンコール・ワット(カンボジア)、パルミラ(シリア)、ドレスデン・エルベ渓谷(ドイツ)などが登録された。危機遺産への登録は基準を維持し、保存を促す点に意義がある。もし、世界遺産リストの管理が営利団体やNGOによって行われたら、遺産の関係者に厳しい注文を付けたり、保存の支援をしたりできたか疑わしい。
次の政治化の例であるILO(国際労働機関)はロシア革命を反面教師として、労働者を共産主義に走らせないため、ベルサイユ条約に基づき1919年に作られた。組織構造の特徴は三者構成である。一国から政府だけが代表を送るのでなく、政府・労働者・使用者のそれぞれが代表を出す。
アメリカ合衆国の怒りは、1970年にソ連人の事務局長補が任命されたことで高まった。合衆国には、結社の自由を重んじる伝統があり、自主的な労働運動を認めないソ連の人物がILOの要職に就いたことはアメリカ合衆国の政府代表のみならず、労働者代表にも不信感を与えた。1974年、イスラエル非難決議が占領地における労働慣行に関して総会で採択されたこと、そして翌年、PLOにオブザーバーの地位が認められたこともアメリカ合衆国を怒らせ、ヘンリー・ A・キッシンジャー国務長官は脱退の意思を表明した[11]。
三つ目の政治化はIAEA(国際原子力機関)で起きたとされる。IAEAはドワイト・D・アイゼンハワー合衆国大統領のアトムズ・フォー・ピース演説をきっかけに設けられ、イラク・北朝鮮・イランへの核兵器拡散を止めるため重要な役割を担ったこともあった。1986年のチョルノービリ (チェルノブイリ)原子力発電所事故以後は原子力発電所の安全基準に取り組み、2011年の東日本大震災における東京電力福島第一原子力発電所からの放射能漏れでも注目された。重要な役割にもかかわらず、イスラエルのイラク核施設爆撃問題などをめぐり、1982年から翌年にかけ、アメリカ合衆国代表は同機関をボイコットして出席しなかった[12]。
2期目のトランプ大統領は、国際機構からの脱退をこれまでない規模で推進している。就任早々に彼はWHOからの脱退を決め、1年後の2026年1月に発効した。同じ月には66の国際機構から脱退することを彼は連邦機関に命令した。
脱退とボイコット以外にも、アメリカ合衆国が不満を表明する方法が存在する。分担金の滞納である。田所昌幸などの研究によると、次の諸事例があった。1979年、パレスチナ関連予算の一部を支払い拒否した。1982年、イスラエルの加盟を認めないIAEAへの支払いを拒否した。1985年には、カセバウム修正が上院で成立した。カセバウム修正は、国連や専門機関が加重投票制を導入しなければ20パーセントまでしか分担金の支払いをしないという措置である。この駆け引きは成功せず、1988年に全額支払いを再開した[13]。
機能的国際機構の任務は社会や市場に公共財を供給することである。社会や市場からの需要が変化すれば、国際機構の組織も変化するのは「形態は機能に従う」という機能主義の格言どおりである。そのことを電気通信の分野を例に挙げて考える。
電気通信分野での伝統的な国連専門機関はITU(国際電気通信連合)である。早くも1865年に前身の万国電信連合が設立され、1934年にそれ以前の通信分野の機関のすべてを受け継いでITUが発足し、国連発足後は専門機関の地位を得た。ITUの重要性が衰えないのは無線通信技術の進歩が止まらないからである。音声での無線に始まり、テレビ、携帯電話、Wi-Fi、そしてGPSに至るまで、周波数の割り当てを国際調整する仕事はなくならない。
それにたいし、1963年にジョン・F・ケネディ合衆国大統領らが設立協定に署名したINTELSATという政府間国際機構は、波乱万丈の変身を遂げた。任務は人工衛星を使ったサービスの供給であり、1969年には、アポロ11号の月面着陸という大事件を衛星中継した。日本との関係では1971年に沖縄返還協定の調印式を中継した。多くの企業が衛星通信事業に参入すると、INTELSATは時代の波に逆らえず、2001年、民営化され、破産を経験することになる。
INTELSATの民営化は、日本国内において日本電信電話公社がNTT各社へと再編成されたことに対応する。通信されるデータ量が爆発的に増大すると、衛星通信は通信の混雑が起きるサービスになり、公共財でなくなった。通信事業は商業ベースに乗っているので、国家が資金を分担する必要はない。INTELSATはかつて公共インフラであったものが商業サービスになった代表例である。
つぎに登場するのは公共サービスそのものが、NGO、企業、あるいは個人によって担われうることを示す例である。公共的な財・サービスの供給をガバナンスと呼ぼう。供給が国境を越えるのであれば国際ガバナンスと呼ぶことができる。
インターネットガバナンスは20世紀末から話題に上るようになった。そのころには日本国内の組織は.co.jpや.ac.jpや.go.jpが付いたドメインネームを使い、.comや.eduや.govはもっぱらアメリカ合衆国の組織が使っていた。国別でない後者のようなドメインをgTLDという。これらは現在では原則、自由化されていて、その決定権者を権力者であるとは誰も考えない。
gTLDを管理している団体はICANNである。もともとIANAという団体がアメリカ合衆国の商務省と契約し、一定の業務を行っていて、それをICANNが引き継いだ。ICANNは政府間国際機構ではない。民間からの寄付を資金とする非営利法人であり、さまざまな国籍の理事から成るので国際NGOと呼べる。任務はgTLDなどのドメインネームシステム管理、IPアドレス割り当て、プロトコル・パラメータ割り振り、そしてルーター・システム管理である。これらはいずれもインターネットを行き来するデータを受け渡す仕組みの根幹を成す。
ミレニアムという言葉がはやったころ、インターネットガバナンスは未来社会の権力構造のように考えられた。それがアメリカ合衆国に本拠を置く一団体に牛耳られていることはスキャンダラスに感じられた。そうした批判を考慮してか、ICANNは理事の選挙を全世界のネット市民を有権者として行った。2000年の選挙では、実際にさまざまな国のアットラージメンバー、すなわち不特定多数、が投票した。噂では投票には不正があり、ハッカーが理事に選出され、全世界のネット市民を有権者とする選挙の割には投票数が少なすぎた。2002年には、暫定的に、理事は政府代表を充てた。2003年、投票という直接民主制は廃止され、利害関係者から構成される指名委員会と関連組織が理事を指名することが決められた。こうした業界の仲間内からの互選は民主主義からの後退に映った。
21世紀になると、外国政府は批判の声を高めた。ITUは2003年、ジュネーブ世界情報社会サミットを開いた。中国、ブラジル、そして南アフリカはそこで、アメリカ合衆国主導のICANNを批判した。2005年のチュニス世界情報社会サミットでは、EUまでがドメインネームの国際化を要求した。
ICANNの経験は教訓を与える。ガバナンスは民間によって担われる場合がある。インターネットにおいても、児童ポルノ、ヘイトスピーチ、ハラスメント、フェイクニュース、著作権侵害、そしてAIへの過剰な依存のような公共機関が介入すべき問題はある。しかし、技術や規格のような問題は供給者の側がビジネスライクに取り組むほうが利便性の向上につながることが多い。
もっとも、社会のあらゆることが営利の対象になることが健全かどうかは別の問題である。誰もが知る民間によるガバナンスの例はIOC(国際オリンピック委員会)である。スイスのローザンヌに本部を置く国際的なNGOは言うまでもなくスポーツの競技大会を主催する団体である。競技大会のあり方を規定するのはオリンピック憲章であり、それを採択・改正するのはIOC総会である。総会に参加する委員は現役アスリート、国際競技連盟、国内オリンピック委員会などから選ばれる。
IOCの理事会と会長を選ぶのも総会の無記名投票である。1894年に設立されてから、10人の会長を戴いている。近代オリンピックの父とされるピエール・ド・クーベルタンは第2代である。第7代のフアン・アントニオ・サマランチの時代に、オリンピックの商業化が進んだ。それが意味することはスポンサー企業やテレビ局との関係強化である。
オリンピックの招致はIOCが決定権を握っている。スポンサー・メディア・開催都市・政府も発言の機会を持つが、IOCには逆らえない。そうした利害関係者以外の世界中の人々は、ただの消費者として扱われる。アスリートさえ、メディア露出を意識した過剰な「コンプライアンス」を強いられ、純粋に競技を楽しむことができない被害者になる。
今回は機能的国際機構の可能性と限界を論じた。限界については、現代における主権国家の影響力の大きさからして不思議はないが、企業やNGOもまた国境を越えたガバナンスを担いえるライバルである。国際ガバナンスの衡平なあり方を模索する知的努力が必要である。
[1] エミール・デュルケーム、『社会分業論』、田原音和訳、筑摩書房、2017年、210ページ。
[2] デュルケーム、『社会分業論』、224-225ページ。
[3] アダム・スミス『諸国民の富 (四)』、大内兵衛、松川七郎訳、岩波書店、1966年、5-224ページ。F・A・ハイエク、『法と立法と自由Ⅲ 自由人の政治的秩序』、新版、渡部茂訳、春秋社、1988年、67ページ。
[4] 横田洋三、「国際組織の歴史的発展」、横田洋三編、『国際組織法』、有斐閣、1999年、15-34ページ。城山英明、『国際行政の構造』、東京大学出版会、1997年、25-28ページ。
[5] David Mitrany, A Working Peace System: An Argument for the Functional Development of International Organization (London: The Loyal Institute of International Affairs, 1943).
[6] Mitrany, A Working Peace System: An Argument for the Functional Development of International Organization.
[7] Mitrany, A Working Peace System: An Argument for the Functional Development of International Organization.
[8] ハースの影響を受けた研究の例としては次を見よ。Robert O. Keohane and Stanley Hoffmann, eds., The New European Community: Decision-Making and Institutional Change (Boulder: Westview, 1991).
[9] Clare Wells, The UN, UNESCO and the Politics of Knowledge (London: Macmillan, 1987), pp. 59-113; and Mark F. Imber, The USA, ILO, UNESCO, and IAEA: Politicization and Withdrawal in the Specialized Agencies (London: Macmillan, 1989), pp. 103-120.
[10] “危機遺産,” 日本ユネスコ協会連盟, https://www.unesco.or.jp/activities/isan/crisis/, accessed on January 27, 2026.
[11] Imber, The USA, ILO, UNESCO, and IAEA: Politicization and Withdrawal in the Specialized Agencies, pp. 51-64.
[12] Imber, The USA, ILO, UNESCO, and IAEA: Politicization and Withdrawal in the Specialized Agencies, pp. 70-95.
[13] 田所昌幸、『国連財政―予算から見た国連の実像』、有斐閣、1996年、65-73ページ。
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