国際連合を作る第一歩は、アメリカ合衆国大統領フランクリン・D・ローズベルトによる「四つの自由」演説(1941年1月)であった。自由の一つ、「恐怖からの自由」、とは軍縮のことであると説明されたが、軍縮が可能になる平和な世界を作るには軍縮以上の何かが必要であった。
平和のためには何が必要か? 同じ1941年の8月、ローズベルトはイギリスのウィンストン・チャーチル首相とともに、大西洋憲章を発した。そのなかに、「一層広範かつ恒久的な一般的安全保障制度」を設けることが盛り込まれた[1]。明らかに国際連盟が意識されていたものの、暗に、それを引き継がないことが示唆された。
国際連合、すなわちユナイティッド・ネイションズ、という名称は、枢軸国に完全勝利するまで戦い抜くことを誓った1942年の連合国宣言から採られた。ただし、同宣言の内容は国連の組織と関係がなかった。
安全保障を目的とする普遍的国際機構を作る方向性が定まったのは、1943年のモスクワ宣言によってである。米英にソビエト連邦が加わり、「国際の平和及び安全のため」「すべての平和愛好国の主権平等の原則に基づく」「一般的国際機構」「を設立する必要性を認識」した。
翌1944年、より具体的な国連の設計図が練られた。ワシントンDCに隣接するジョージタウンの町で、米英ソと中華民国の代表が国際連合憲章を起草した。このダンバートンオークス提案は、他の連合国に通知された。
サンフランシスコ会議は1945年4月に開会した。中小国は初めて発言の機会を得て要求の声を上げた。拒否権を制限するようオーストラリアの代表は求めた。安全保障理事会での調停には拒否権が及ばないようにしてはどうか?、と妥協案が出た。アメリカ合衆国代表の反論を引用する。
そのとき集まった代表たちを前に、憲章草案を手に持って立ち上がり、最後のお願いをした。「お望みならサンフランシスコから帰っていいですよ」と警告した。続けて、「そして、拒否権を葬った」と報告すればよい。―中略―でも、「憲章を引き裂いてやったさ！」とおっしゃってもかまわない」と言ったよ。このときさ。私が手の憲章を真っ二つに破り断片をちぎってテーブルのうえに胸くそ悪く叩きつけてやったのは。一人一人の顔を喧嘩腰で睨みつけた間、代表たちは黙り込んだな[2]。
他にも中小国から要求が出された。安保理の常任理事国と非常任理事国を差別することも批判された。ラテンアメリカは自分たちの地域主義を守ろうとした。ニュージーランドは、強制措置を行うには総会の承認が必要であるように変えたかった。また同国は、安全保障を安保理の専決事項とせずに、総会であらゆる問題を議論できるようにしたかった[3]。
ともかくも、国際連合憲章は1945年6月26日にサンフランシスコで署名され、10月24日に発効した。この日は国連の日(UN Day)と決められた。原加盟国、すなわち当初からの加盟国、の数は 51か国であったが、五つの大国が圧倒的に強い権限を持つことは現在も変わらない。それが顕著であるのは安全保障問題においてである。今回のテーマは、国連憲章のもとにおける集団安全保障および集団的自衛権を、実例を挙げながら解説しなさい、である。
基本的なことから始める。安全保障理事会はパーマネント・ファイブ(P5)とも呼ばれる五つの常任理事国と、エレクティッド・テン(E10)ともいう10の非常任理事国から成る。常任理事国は五大国である中国、フランス、ロシア、イギリス、そしてアメリカ合衆国である。ただし、中国は1971年までは大陸の中華人民共和国でなく、台湾の中華民国であった。
非常任理事国は、任期は2年で、連続して選出されることはできない。「衡平な地理的分配」(憲章第23条)に基づき選ばれる。現在は10か国であるが、1965年までは6か国であった。
安保理について最も有名なことは拒否権である。憲章には「拒否権」とは書かれていない。「常任理事国の同意投票を含む9理事国の賛成投票」(第27条3)が理事会の決定には必要、という書き方で表現されている。ただし、例外が二つあり、一つは議事手続きに関する事項では9理事国の賛成だけで決まることである(第27条2)。もう一つは平和的紛争解決のための決定では、紛争当事国は棄権しなければならないことである(第27条3)。常任理事国が紛争当事国の場合、勧告への拒否権は使えないことになる。
武力行使は原則禁止、が国連憲章のバックボーンであることになっているが、第2条4を実際に読むと、それほどストレートではない。
すべての加盟国は、その国際関係において、武力による威嚇又は武力の行使を、いかなる国の領土保全又は政治的独立に対するものも、また、国際連合の目的と両立しない他のいかなる方法によるものも慎まなければならない。
領土保全や政治的独立を損なわず、国連の目的と両立すれば武力行使を慎む必要はない、とも読める。しかし、この理屈には深入りしない。なぜなら、武力不行使原則のより重要な例外がほかにあるからである。一つは憲章第7章の集団安全保障、もう一つは憲章第51条の自衛権である。
憲章第7章は安全保障理事会による集団安全保障を定める。キーワードは「国際の平和及び安全」である。平和と安全を維持または回復するために三つのこと、すなわち勧告、非軍事的措置、そして軍事的措置をとることができる。制裁という言葉は使われていないが、非軍事的措置と軍事的措置がそれにあたる。前者は経済、運輸通信、または外交関係を切ること(第41条)、後者は空軍、海軍、または陸軍の行動(第42条)である。
歴史のなかで、空文になったサンフランシスコ会議の合意がある。その一つが、いわゆる国連軍を組織するための特別協定に関する規定である。すべての加盟国は「兵力、援助及び便益を安全保障理事会に利用させることを約束」(憲章第43条)するとしている。その一方で、安保理に軍事的な助言を与えるため、五大国の軍人から成る軍事参謀委員会が設けられる(第47条)。この軍人たちは現に国連のなかに存在するが、どのような役割を果たしているかは不明である。
実は、アメリカ合衆国は国連憲章が発効すると、その年のうちに国連参加法を作り、率先垂範しようとした。この法律は大統領に特別協定を結ぶ権限を与える。特別協定の発効には上院による承認が必要であるものの、安保理決議に従って米軍を派遣する個々のケースでは、議会の承認は不要になる。そもそも、合衆国憲法は、戦争を宣言する権限を議会に与える。ところが、特別協定は軍事的措置をとる権限を安保理に与える。特別協定がこれまで一本も結ばれないのは、個々のケースで戦争を宣言する国家主権を実質的に譲渡してしまう疑いが指摘されたからである。
また、国連軍に世界各地の基地を利用させることにはソ連が反対した。韓国の基地を国連軍という名の米軍が使っていることを見れば、反対は根拠がないこととは言い切れない。国連の名を借りた米軍の地球支配、という思惑はアメリカ合衆国の国連設立推進の裏になかったであろうか?
ここからは歴史上、安全保障理事会がとった行動の諸事例を確認する。
最初は1950年の朝鮮国連軍である。発端はヨシフ・スターリンが、ソ連代表を安保理会合に出さなかったことから始まった[4]。中国を代表するのが、台北の蒋介石か、北京の毛沢東か、をめぐって国連が蒋介石を選んでいることが彼には気に食わなかった。
ソ連のボイコットは数本の歴史的な安保理決議を生んだ。1950年6月25日に北朝鮮が韓国に攻め込んだ。6月27日の決議(S/RES/83)は国連加盟国への勧告であり、武力攻撃を撃退し、韓国に援助することを求めた。反対はユーゴスラビアの1票、投票不参加はエジプトおよびインド、ソ連は欠席した。当時の議席は11であり、7か国の賛成で可決であったので、最低得票でとおったことになる。常任理事国の投票不参加は拒否権行使にならないのか?、が当時、論争になったが、筆者に言えることは、常任理事国が棄権や投票不参加であっても、反対しなければ拒否権とならない、というのが慣行になったことである。
もう1本の決議は7月7日のS/RES/84であり、国連軍の組織に関するものである。実際に朝鮮半島に派遣されて、北朝鮮と戦っていたのは米軍であったが、それを国連軍と呼び、国連の旗を掲げさせ、他の加盟国も統一司令部のもとに兵力と援助を出すことになった。司令官の任命はアメリカ合衆国に委ねられたが、言わずと知れたダグラス・マッカーサー元帥が任命された。決議の表決においては、ユーゴスラビアが棄権に回ったことが前の決議と異なった[5]。
この国連軍は「朝鮮国連軍」と呼ばれることがある。憲章の定める特別協定に基づく本来の国連軍と区別するという意図である。指揮を執ったのも安保理のもとの軍事参謀委員会ではなく、米軍司令官であった。国連の真骨頂たる集団安全保障がソ連のボイコットというハプニングによって実現したこともそうであるが、行き当たりばったりなのが国連が真価を発揮するパターンである。
ところで、1967年の第三次中東戦争のあと、有名な調停案が作られた。その決議の根拠は憲章第6章「紛争の平和的解決」のもとの第36条1であり、加盟国間の紛争に対し、中立の第三者として安保理は「適当な調整の手続又は方法を勧告することができる」と記す。平和の強制者として安保理が行う憲章第7章に基づく勧告・措置とは明確に区別される。
安保理決議S/RES/242は6月の第三次中東戦争から半年近くたった11月下旬に採択された。戦争で占領した領土からのイスラエル軍撤退とこの地域の国々の主権・領土保全・独立を、決議は求める。現在でも、パレスチナが占領地の地位にあり、イスラエルは撤退しなければならないとされるのも、この決議の影響である。決議の影響力は難民問題など他の争点にも及んでいる。
第三次中東戦争でイスラエルの占領地となったのはヨルダン川西岸、ガザ、シナイ半島、そしてゴラン高原の複数の場所であった。S/RES/242が求めた占領地からの撤退が、そのすべてからの撤退であるのか、一部からの撤退でよいのか、決議の解釈には論争がある。英語テキストの無冠詞の“territories”が必ずしも全占領地を意味するわけでないからである。一部からの撤退でよいとする解釈はイスラエルに好都合である。シドニー・D・ベイリーの研究から引用する。
アラブ諸国とその友好国は英文の「領土」の前に「定冠詞the」を入れるべく懸命な努力をしたが、というのは、最近の紛争で占領した「領土［定冠詞つきの複数―訳者注］the territoriesからの」イスラエル軍隊の撤退は、まぎれもなく完全撤退を意味すると思われるのに対し、「領土［定冠詞なしの複数―訳者注］from territoriesからの」撤退という表現は部分撤退と解されかねないと、信じたからであった[6]。
1991年の湾岸戦争は、クウェートの政治的独立を回復するための軍事的措置であった。前年8月2日にイラクがクウェートを侵略してから、多くの決議が発せられた。その日のうちに、S/RES/660はイラク軍の即時無条件撤退を要求した。続いて、S/RES/661はイラクに対する経済制裁を、S/RES/665は海上封鎖を、そしてS/RES/670は空域封鎖を決めた。11月末、平和および安全を回復するために必要なすべての手段をとる権限を与えるS/RES/678が採択された。すべての手段のなかには武力行使も含まれる、と理解され、それが湾岸戦争の法的根拠になった。
1991年1月17日にイラクを攻撃した米軍主導の多国籍軍は国連軍と呼ばれることはなかった。クウェートは解放され、戦闘が終わったあとの4月、S/RES/687はイラク側との休戦の諸条件を定めた。国境の不可侵、非武装地帯の監視、大量破壊兵器の開発禁止・廃棄、返却財産リストの作成、そして損害賠償がそれである。
以上のように、国連による集団安全保障の事例を挙げることはできるものの、基本的には、平和と安全の維持・回復という機能が十分に果たされているとは言いがたい。そうした機能不全のために、個別的または集団的な自衛権に基づき、平和と安全を得ようとする動きが起きてきた。
イマヌエル・カントは集団安全保障の難しさを知っていて、民主国間の同盟により侵略を抑止することに期待した。国際連合が存在する現代では、同盟はそれと両立するものでなければならない。第一次世界大戦の反省から作られた国際連盟とそれを継いだ国際連合のもとでは、なるべく同盟政治に規制をかけたい意図が働く。
やられた本人が反撃することを正当防衛という。これが人間個人にとって自然の権利であるという意見に反対する者はあまりない。では、他人の喧嘩に助太刀することは自然の権利であろうか? 意見が分かれるところである。こうした助太刀を国際法では集団的自衛権という。この権利が認められれば、攻撃される以前に他国と同盟を組んでもよい、という権利が派生すると考えられる。
結論から言うと、国連憲章は集団的自衛権を認めることによって同盟の存在を可能にした。サンフランシスコ会議では、苦心してそれを正当化する論理をひねり出した。
当時、アメリカ合衆国は国連総会の大票田であるラテンアメリカ諸国を味方にしたかった。サンフランシスコ会議の直前に米州諸国はチャプルテペック議定書を採択し、同盟を組んだ。
その一方で、集団安全保障以外の武力行使を禁止しなければ、国連が存在する意味はない。自国と何の争いもない国を自らの同盟国への助太刀として攻撃するのは、そうした私戦にほかならないのでないか?、とアメリカ合衆国の代表たちはチャプルテペック議定書の集団的自衛権とやがてできる国連の集団安全保障との板挟みに悩んだ。解決策を見つけたのはハロルド・スタッセンという元ミネソタ州知事であった。ネルソン・A・ロックフェラーは後の副大統領であり、当時、国務次官補であったが、彼と下のように会話した。
彼はロックフェラーに、憲章が権利として自衛権を尊重し、チャプルテペック議定書とモンロー・ドクトリンを拒否権から救い出す、という提案を語った。ロックフェラーは元知事が自分でラテンアメリカの難問を解決してしまったことに驚いた。「マイ･ゴッド。ハロルド」、ロックフェラーは狂喜した。「やったぞ」[7]
こうして憲章第51条が作られた。それは安全保障理事会が措置をとるまで暫定的に、「個別又は集団的自衛の固有の権利」(第51条)を認めるものである。自衛権が「固有」のものであると認めたことで、戦力不保持を定める日本国憲法のもとで自衛隊の存在を正当化する根拠の一つとして引用されるようにもなった。なお、集団的自衛権と似たものに、憲章第8章の地域的取極と地域的機構がある。しかし、これらは同盟というよりも地域ごとのミニ国連のようなものであるので、「地域統合」の回で論じる。
アメリカ人を引っ張り込み、ロシア人を締め出し、ドイツ人を押さえ込んでおく[8]
これはNATO初代事務総長ヘイスティングズ・イスメイの言葉である。「アメリカ人を引っ張り込み」とは、孤立主義の性向を持つアメリカ合衆国にヨーロッパへの関与を続けさせることを指す。「ロシア人を締め出し」はソビエトの脅威と対抗し、西側への侵攻を許さないことをいう。「ドイツ人を抑え込んでおく」は再侵略を防ぐことがNATOの隠れた目的であることを表現する。
NATOはノース・アトランティック・トリーティ・オーガニゼーションの頭文字をとってそう呼ばれる。北大西洋条約は1949年、西ヨーロッパと北米の12か国に署名され、年内に発効した。
冷戦のコンセプトは自由のための戦いであることはすでに2年前のトルーマン・ドクトリンにおいて明かされていた。北大西洋条約の前文における「民主主義の諸原則、個人の自由及び法の支配」という言葉は既定路線の延長であった。
北大西洋条約の第1条は国連との両立性を表明する。第4条は、加盟国の領土保全、独立、そして安全が脅かされている時、協議することを述べる。第5条は条約のバックボーンである共同防衛の定めである。一締約国に対する攻撃は全締約国に対する攻撃とみなす、とあり、これこそ集団的自衛権の核心である。
NATOは国連の集団安全保障が機能しなかった冷戦のもとで拡大を続けた。1952年にはギリシャとトルコ、1956年には西ドイツが加盟した。「北大西洋地域」というものが北大西洋条約第6条において定められた。ヨーロッパ・北アメリカにおける締約国の領域、アルジェリア、トルコ、そして北回帰線以北の北大西洋上の島々がそれである。他の地域に範囲を広げることはなかった。
もう一つの同盟として、日米安全保障条約を取り上げる。しかし、それはNATOとちがい、初めから民主国間の同盟として発展したわけでなかった。1951年に旧安全保障条約が署名された時、GHQ(連合国軍最高司令官総司令部)による占領のもとに日本はあった。1945年7月に通告されたポツダム宣言のもと、武装は完全に解除された。つまり、日本は自衛権さえ持てるのか怪しく、主権回復までは民主国とも認められなかった。
マッカーサー連合国最高司令官がGHQに命じて最初に作らせたマッカーサー・ノートでは、個別的自衛権は否定された。1946年2月のうちに、このノートはGHQ民政局によってGHQ草案に書き換えられた。戦争放棄は、紛争解決手段としての武力行使は放棄する、という形になり、現行の条文と同様、個別的自衛権は持っていると解釈する余地を残した。ただし、この段階では、憲法第9条のもう一つの柱である戦力不保持および自衛隊との関係は定まっていなかった。
大日本帝国憲法からの改正案はGHQ案に基づいて日本政府が作成した。「陸海空軍その他の戦力」は保持してはならない、と何の留保もない書き方であるので、自衛隊の存在を合憲とする解釈は不可能である。合憲とする解釈を可能にしたとされるのが、芦田均による提案と進歩党による提案を受けての芦田修正と呼ばれる現行規定である。これによって第9条2は「陸海空軍その他の戦力は、これを保持しない」の前に、戦争放棄を指す「前項の目的を達するため」という限定が加わった。つまり、自衛以外を目的とする武力行使を放棄するために戦力を放棄するのであるから、自衛戦争のための戦力まで放棄する必要はない、という綱渡り的な解釈の根拠を芦田修正はもたらした[9]。第9条2を含む日本国憲法は1946年11月に公布された。
日本国憲法制定の段階では、自衛権や自衛隊が合憲か、違憲かは政治論争のテーマになっていなかった。占領政策が一変したのは、1948年にアメリカ合衆国のジョージ・F・ケナン政策企画委員会部長が来日してからであった。公職追放・反カルテル・戦犯裁判・賠償金といった政策は覆され、経済復興、沖縄基地永久使用、警察力の強化など「逆コース」が実行された。
朝鮮戦争が始まると、日本に駐留していた米軍は戦場に送られた。日本には自分で守ってもらわなければならなくなり、マッカーサーは警察予備隊の創設を指令した。これが母体となって1954年に自衛隊が発足する。永野節雄は次のように書く。
退職金六万円の魅力で応募した一般の隊員たちの多くは、文字通り治安維持に当たる警察の「予備隊」という認識だったろう。そして晴れて合格し、管区警察学校に入り、特別列車で米軍が管理するキャンプに配置されてからの訓練でも、カービン銃の操作の他に、警棒をもっての治安出動、米軍の州兵と同じような楔形に隊型を組んでの暴動鎮圧訓練も行なっていた[10]。
1951年に日本がアメリカ合衆国と結んだ安全保障条約は現在では旧安保条約と呼ばれる。条約が片務的で、事実上の駐軍協定であったことが保守政権にとっては問題であった。第1条において、米軍を国内に配備する権利を日本は与えるだけであるが、米軍はその基地を、武力攻撃から日本の安全を守る目的はもちろん、極東全体の平和と安全というはるかに遠大な目的のために使うことができた。ここでいう武力攻撃は外国軍によるものばかりでなく、外国にそそのかされた内乱も含まれた。日本は集団的自衛権を発動してアメリカ合衆国を援助するどころか、国内の治安さえ自力で守れない保護国のような地位に甘んじたのである。
アメリカ合衆国の当初の計画は、国連軍が永続的に日本を保護するという類のものでなかったろうか? あたかも、帝国主義時代におけるインドの藩王国や中東の首長国のような感じである。
こうした状況は、むしろ吉田茂総理大臣はじめ指導者たちが主体的に選んだ戦略であった、という考え方もある。日本の本音は再武装よりも経済復興を優先することにあり、そのためには米軍に駐留してもらって、自らは軽武装によって費用を浮かしたかった、というのである。こうした戦略は吉田ドクトリンと呼ばれるが、高度成長期に、経済大国へと蘇ったという自己肯定感から出てきた発想と思われる。
冷戦後、日本経済のバブルが崩壊し、低成長時代になると吉田ドクトリンは批判されるようになった。湾岸戦争への経済的な貢献が評価されなかったことがきっかけとなり、続いて、北朝鮮や中国の脅威を直視せよとの意見が国内外で高まるようになる。
1960年に岸信介総理大臣が署名した新安全保障条約(相互協力及び安全保障条約)は日米関係を双務的にする努力の結果とされる。新安保条約第5条は「日本国の施政の下にある領域における、いずれか一方に対する武力攻撃」が日米共通の危険であって、それぞれがこの危険に対処するよう行動する、という内容である。それは確かに北大西洋条約に近づいたものの、形の上だけ不自然に双務的にした印象も与える。
不自然な点とは、第1に、日本の領域への攻撃は共通の危険となるが、アメリカ合衆国の領域への攻撃はそうでないこと。第2に、日本の領域におけるアメリカ合衆国に対する武力攻撃は同時に日本への攻撃でもあるから「いずれか一方」にはならないこと。第3に、共通の危険に対処するよう行動する、とは武力行使でない方法でもかまわないということ、である。実際、学者は日米安保条約を同盟ではなく軍事援助を伴わない協商に分類したことがあったし、日米同盟とは呼ばずに、日米安保と略するのが一般的であった。
米軍基地に関する規定は第6条として新安保条約に残された。旧安保条約と同じく、米軍は日本の安全だけでなく極東の平和および安全のためにも使うことができる。現実には、冷戦の前線は朝鮮半島・台湾海峡・インドシナ半島であったため、日本の安全のために米軍を巻き込むよりも、米軍による極東の平和および安全のために日本が巻き込まれる可能性のほうが現実的であった。
このように、日本は集団的自衛権を持つかのようにふるまったが、戦争放棄と戦力不保持という憲法の原則が制約となった。1965年、三矢研究という図上演習が暴露された時には、自衛隊に対する警戒感が先行した。1976年には、防衛費GNP1パーセント枠が決定され、軽武装路線の維持が確認された。
ベトナム戦争後には、日米安全保障条約を完全な同盟に発展させる動きが強くなった。1978年に日米防衛協力のための指針、いわゆるガイドライン、が決定され、日米安保体制は軍事計画らしいものを持つようになった。1980年代前半には、アメリカ合衆国は1000海里シーレーンの防衛を要求したり、中曽根康弘総理大臣が日本列島を不沈空母に喩える発言をしたり、と日米同盟というコンセプトが定着していった[11]。中曽根の回想を引用する。
その後、オーバードルファー記者［ワシントンポスト―引用者］から私の秘書官に電話が入り、「録音テープを正確に調べ直したが、首相の日本語の発言には不沈空母という言葉がなかった。正確な内容をもう一度掲載する」というのです。私は即座に「訂正の必要はない」と答えさせました。
私の狙いどおり、ワシントンの日本への鬱積した空気は吹き飛びました。すがすがしい青空のようでした[12]。
極東の平和および安全に関する日米の認識は近づいている。より正確には、アメリカ合衆国の対アジア政策に一体感を持つ日本人が増えている。アジアの足場である駐留米軍とその基地はアメリカ合衆国の世界戦略にとって死活的に重要である。日本人の多くも、それが極東の平和および安全のために不可欠であると信じているので、民族主義者さえ、外国軍の基地を批判しない。
とはいえ、日米安保体制と日本国憲法は21世紀の四半世紀を経過しても、一定の釣り合いを不思議と保っている。冷戦終結から平和安全保障法制までの動きについては「世界と日本」の回で述べる。
[1] 大沼保昭、藤田久一編、『国際条約集 2003年版』、有斐閣、2003年、754ページ。
[2] Stephen C. Schlesinger, Act of Creation: The Founding of the United Nations (Boulder: Westview Press, 2003), p. 223.
[3] Evan Luard, A History of the United Nations, vol. 1 (London: Macmillan, 1982), pp. 37-68.
[4] アンドレイ・グロムイコ、『グロムイコ回想録』、読売新聞社外報部訳、読売新聞社、1989年、161ページ。
[5] 横田洋三編、『国連による平和と安全の維持』、国際書院、2000年。
[6] シドニー・D・ベイリー、『中東和平と国際連合』、木村申二訳、第三書館、1992年、232ページ。
[7] Schlesinger, Act of Creation: The Founding of the United Nations, pp. 182-183.
[8] 佐瀬昌盛、『NATO―21世紀からの世界戦略』、文芸春秋、1999年、60ページ。
[9] 佐々木高雄、『戦争放棄条項の成立経緯』、成文堂、1997年、384-391ページ。
[10] 永野節雄、『自衛隊はどのようにして生まれたか』、学習研究社、2003年、146ページ。
[11] 西原正、土山實男編、『日米同盟Q＆A100』、亜紀書房、1998年。
[12] 中曽根康弘、『自省録 歴史法廷の被告として』、新潮社、2004年、113ページ。
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